关于美国《2019年香港人权与民主法案》的实施影响研判与对策建议

朱绍明; 蓝国瑜

香港对于美国和中国都有着举足轻重的意义。对美国而言,香港被很多美国企业认为是进入中国大陆的相对安全和可信赖通道。对中国而言,香港仍是内地企业的重要金融中心。美国于1992年颁布的《香港政策法》,将香港的自治地位作为香港成为独立的海关和贸易区的特殊经济待遇的先决条件。 2019年11月,美国颁布的《香港人权与民主法案》(修正案),以下简称《法案》,从五个方面扩大了美国的香港政策布局。该法案名义上是为了保护香港地区的人权和自治,但事实上,根据根据《联合国宪章》第7条,该法案意图影响香港普选进度,即构成了对香港内政的干涉。该《法案》的颁布和未来可能会被启动的执行将对中国、美国、和香港都产生一定影响。

一、《法案》的未来影响评估

很多专家学者和政商届人士表示,美国一旦根据《法案》采取对香港和相关人士的制裁措施,首先将损害美国和香港的利益。但也有学者认为,美国虽然通过了该《法案》,但不会展开实质性行动,它只是对香港的抗议者给予一种精神上和情绪上的表面支持。

观点一:《法案》将损害香港与美国的合作利益

香港美国商会会长Tara Josehp认为,基于美国与香港一直以来的紧密合作,如果美国试图把该《法案》作为中美贸易战的杠杆或手段,那么真的有可能伤害到美国与香港的合作利益。该《法案》可能会对未来双方在海关、移民、药物监管、进出口限制等方面的合作带来负面影响。如果美国采取外交制裁,那必然会损害人们对香港未来经济实力的信心。

历任香港行政会议非官守成员、香港立法会议员、新民党及汇贤智库主席叶刘淑仪则表示,除了美国与香港之间紧密的经贸关系,香港和美国在安全和执法事务方面亦享有长期合作,包括反恐、反洗钱、打击贩毒和外国人走私等。过去22年间,香港共向美国遣返68名逃犯,包括3名恐怖分子。如果美国取消香港在美国法律和政策下的特殊地位,废除港美引渡协议,美国最终将失去一个有利的国际合作伙伴,损害自身的利益。

观点二:《法案》将影响香港的国际经济地位和内部政治参与

经济上,英国巴斯大学教授Bill Durodié认为,《法案》已经给香港市民带来经济上的损害。根据香港美国商会的一份报告,其成员单位的销售额已经大幅下降;一些成员已考虑离开香港去亚洲其他国家或回国。《法案》可能采取的制裁措施一旦被触发,许多国家将调整与香港的关系和未来在香港的投资。

政治上,美国巴里大学法学教授Jason Buhi认为,《法案》并不会直接影响香港的选举进程,也不会对选民个人的偏好产生直接影响,因为香港市民不是就一项外国立法进行投票,而是就其自身的治理和城市的运作方式进行投票。但香港理工大学退休政治学者钟金华教授认为,《法案》可能会产生的影响是引发更多青年群体参与选举投票。过去,香港青年群体的投票率远低于年长者,但在今年9月份的立法会选举中预计青年群体的投票率会大幅提高。

观点三:《法案》不会被执行或执行程度有限

尽管社会各界对《法案》已经对经济和公众心理上产生的影响有所评估,但也有学者表示,美国未必会真的执行该《法案》的内容。

比较政治科学学者Brian C.H. Fong表示,尽管《法案》已颁布,但华盛顿基本上“照常行事”,就像前几轮《香港政策法》下的年度报告一样。去年美国国会只听取了反对意见;而今年,他们邀请了代表香港两种不同声音的人士同时访美,这表示他们希望看到信息来源上的平衡局面,不希望香港成为使中美关系复杂化的变数。

布鲁金斯学会高级研究员Richard Bush 表示,美国在香港的主要利益是经济和商业,与此同时也对香港在技术转让、执法、禁毒,以及自由和人权等领域保持自主性感兴趣。该法案旨在表明美国关心香港,但该《法案》是否会得到执行,已经美国将如何对中国可能采取的对应性行动进行解释都不确定。

二、其他国家针对美国制裁所采取的反制裁措施

根据美国彼得森国际经济研究所的统统计,2006年以前,美国以人权为目标进行的制裁案例总计26个,成功率为15.3%,而同期美国其他制裁案例总计59个,成功率为30.5%。这说明,相比于经济制裁,以人权为目标实施制裁并取得成功的难度很大。而到了2000年到2012年间,人权制裁成功率仍然低于其他类型的经济制裁。为了提高人权制裁成功率,2016年,美国出台《全球马格尼茨基人权问责法》,一改其以前主要通过经济手段制裁目标国政府的做法,转而将目标国侵犯人权的个人列入黑名单,通过限制其入境美国、冻结其在美资产等方式进行直接制裁。俄罗斯和伊朗是长期和频繁被美国制裁的对象,两国都已尝试在实践中逐渐建立起自己的反制裁策略。

例如,2018年俄罗斯颁布了反制裁法:《关于影响(反制)美国和其他国家不友好行为的措施的法律》,这一法律旨在保护俄罗斯的利益、安全、主权、领土完整以及公民的自由和权利免受美国等国不友好举动的侵害,反制措施适用于美国及其他任何对俄罗斯、俄公民和法人采取不友好措施的国家,以及参与到对俄制裁中的受这些国家管辖、直接或间接受它们控制的机构、法人和公民。反制措施的形式包括终止或暂停与不友好国家或机构的国际合作,禁止或限制与不友好国家或机构进行产品和原料进出口贸易,禁止或限制受这些国家管辖或控制的机构参与俄政府采购项目和国有资产私有化项目等。

而伊朗则利用国际关系博弈,积极建立与其他国家的合作,建立反制裁国家盟友关系。2018年,美国单方面撤出伊朗核协议,并重新开始对伊朗实行严厉的经济制裁。伊朗把握欧美立场分裂的机遇,说服欧洲对伊朗采取更为实质性的帮助。最终,英国、德国和法国进行了联合声明,反对美国的做法,并称欧洲将为伊朗开辟新的贸易方式,以绕过美国的经济制裁。这使得伊朗成功实现了对美国的反制举措。

三、中国应对美国“以港治华”策略的对策建议

总体而言,美国意图通过《法案》钳制中国的策略与其以往针对其他利益相对国所采取的制裁做法相似,但是《法案》本身的启动还需要外部事件的刺激。从修正后的《法案》内容看,未来可能触发美国对香港实施制裁的情形有以下几个方面:美方认为香港失去足够的自治权;香港就《基本法》第23条立法,美方认为该法与《中英联合声明》相抵触,香港市民和外国居民的人权受到限制;参加抗议的香港市民被捕;香港的普选进度不符合美国的预期等。为此,中国应当提前规划预防对策。该预防对策的基本原则是,从超越《法案》本身的层面上对美国实施根本性反制措施。具体而言,可以从以下三个方面入手:

1. 在疫情期间,加强国际合作,预防其他国家对香港实施相同的立法措施

美国颁布《2019年香港人权与民主法案》后,国际反映不一。有的国家,如伊朗,强烈谴责美国干预中国内政的做法,并警告这种行为违反国际准则。但也有国家意图效仿美国,推出相似的政策,包括英国、加拿大、日本、澳大利亚、意大利以及其他欧盟成员国等。尽管由于受新冠病毒引发的全球肺炎疫情影响,与《法案》相关的一系列立法和执行举措都被延迟,但中国仍应当提高警惕,及早采取预防措施。自新冠病毒疫情爆发以来,各国政府和媒体高度关注与中国的合作,积极通过外交途径和民间途径与中国有关部门和基金会取得联系,寻求帮助和疫情防控经验和建议。全球疫情防控为中国开展对外援助提供了窗口,中国应当把握机遇,通过加强疫情的国际合作,在全球范围内,建立更广泛的盟友关系,减少未来阻力。

2. 以美国的逻辑反制美国的国际政策

在美国施行人权制裁的过程中,通常都会表明其国内法和国际法依据,以提高其制裁行为的合法性,但对目标国的行为所违反的国际法的标准的描述却可以十分模糊。美国对中国实施制裁的底层逻辑之一是认为,中方如果违反了在《中英联合声明》中作出的国际承诺,实际上即邀请了国际社会和其他国家对其进行监督。中国可以同样运用该逻辑,对美国所违反的国际条约义务进行批评和制裁。比如,2017年到2018年间,美国先后退出的由中国参与的国际条约和组织包括《联合国巴黎气候协定》、联合国教科文组织、《伊核问题全面协议》、联合国人权理事会等,中国均可以主动主张美国违背国际承诺,发表国际谴责、采取制裁措施,为中美两国的整体博弈增加筹码。

3. 积极推动中国法的域外适用的法律体系建设

在国际法缺乏明确规定的前提下,美国往往会通过颁布一系列国内法律扩大国家管辖权。中国可以采取同样的措施。2019年2月25日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上的重要讲话中指出,要加快推进我国法域外适用的法律体系建设。2019年中共中央第十九届四中全会报告也明确指出要加快中国法域外适用的法律体系建设。这表明,在美国不断试图通过单边措施和国内法实现对外政策目标的大背景下,该问题已经引起中国国家层面的高度重视。研究中国法域外适用,需与党的十九大报告关于“新型国际关系”的论断紧密结合。

《法案》与其说一种制裁手段,不如说是一种试探。就目前而言,《法案》仅代表着美国根据最近的事态发展所重新调整的政策,旨在评估中国愿意为对香港行使“全面管治权”的愿望所付出的努力程度,以及愿意保持《中英联合声明》和《香港基本法》所描述的自治范围的程度。国际关系发展的客观规律表明,构建新型稳定的国际关系尤其是新型大国关系,充分合作与适度对抗缺一不可。适度对抗是大国互相加深了解的重要手段,也是寻求双方利益契合点的特殊手段。中国从以上三个方面部署反制措施,也符合适度对抗和合理试探的基本原则。

© 2018 By Shaoming Zhu

shaomingzhu@flia.org

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