对《中华人民共和国慈善法》的评论

于2016年3月通过的《中华人民共和国慈善法》,是中国立法历史上的一个里程碑。制定慈善法,是中国加快重点领域立法、全面推进依法治国的重要举措。然而我认为评价一部法律,从来都不能仅仅观察其法律规则,而是应该从其立法法理、立法内容和立法程序上进行综合考量。


立法法理,即立法哲学,是立法的基础和内在动力,是一个国家法律文化的反映和时代理性精神的结晶。它以法律规则的基本条款为载体,贯穿法律制定与适用的各个环节。中国法学界一直面临的一大困境就是对立法哲学的理论探讨,如何在社会主义立法的基本价值--马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想,以及科学发展观之外,探讨公平、正义、秩序、安全、效率等法律的基本价值。《慈善法》明确禁止了目前在中国已经十分常见的个人网络募捐,旨在避免难以辨认信息真伪、难以界定资金性质等问题。其意图在于维护社会与法律的基本秩序,但从法理的角度看,这样的制度会容易造成大量个体求助无门,个体正义则将难以实现。


立法内容,除了立法的技术性条文规则之外,还包括立法的外部结构和内部结构。首先,外部结构指的是在“以宪法为统帅,以宪法相关法民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律行政法规地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系”下,慈善法与其他法律部门是否能够有效衔接。《慈善法》第八条规定“慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。”然而,在既有的行政法规[1]中,并不存在哪类组织可以被理解为“社会服务机构”的任何依据。并且,这一问题也无法利用解决法律冲突的原则进行处理,这就造成了《慈善法》与既有法律的衔接瑕疵。其次,内部结构指的是,立法应当包含哪些内容;是否明确、具体、有针对性和可执行性;是否从实际出发,适应社会经济改革与发展的要求;是否科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。《慈善法》明确规定,个人不可组织募捐。然而,十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长阚珂却指出,为救助本人及近亲属,个人说向社会募集一些钱来解燃眉之急,法律并不禁止。[2] 这就造成了个人权利界限的模糊性,并可能引起执法的随意性和不公正。


立法程序,包括从草案的起草、修改、评议至通过,应当实现立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动,保障其意见得到充分表达和听取。在此次立法过程中,《慈善法(草案)》分别于2015年10月和12月公开征求意见。两次草案征集意见,体现了立法的民主性与公开性。然而第二次草案意见征集后,我们却无法再从任何渠道得知提交给全国人大进行审议的草案的相关信息。我们仅可以从全国人大常委会副委员长李建国在第十二届全国人大第四次会议上对《慈善法(草案)》进行的说明中得知,提交于全国人大进行审议的《慈善法(草案)》“分总则、慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、促进措施、监督管理、法律责任和附则12章、112条。”[3]据全国人大网报道,“全国人大法律委员会3月12日召开会议,根据各代表团的审议意见以及政协委员和有关方面的意见,对这部法律草案共作了92处修改,其中实质性修改34处。”[4]也就是说,从“草案二”公开征集意见后形成的“草案三”,以及由全国人大各代表团以及政协委员修改后的“草案四”并没有实现立法公开,从“草案二”到“草案三”和“草案四”,我们也无法得知公开征集的意见是否得到了立法部分的统计、分析与研究。


立法关乎一国的法制统一与尊严,先进的立法绝不仅仅体现在条文规则上,我们期待立法者更加关注对立法法理的研究和立法程序的完善。


[1] 在《慈善法》颁布之前,非政府组织的管理依据主要为三部行政法规:《社会团体登记管理条例》,《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。

[2] 慈善法对个人求助行为不禁止,见http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-03/22/content_1985847.htm

[3] 关于《中华人民共和国慈善法(草案)》的说明,见 http://www.chinanews.com/gn/2016/03-10/7790951.shtml

[4] 慈善法草案三处修改来自广西代表,见http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-03/15/content_1983699.htm

© 2018 By Shaoming Zhu

shaomingzhu@flia.org

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